*본 보고서는 고용노동행정개혁위원회가 선정조사한 15개 조사과제를 5개 분야인 △노동행정 △근로감독 △노사관계 △산업안전 △권력개입/외압방지로 나누어 그간 현장에서 사회적 이슈가 되었거나 심각하게 문제로 제기되어 왔던 핵심적인 내용을 담고 있다. 지면 관계상 그 중 △근로감독(2개 과제) △노사관계(3개 과제) △산업안전(4대 과제)까지 세 개 분야의 조사결과와 권고를 요약하여 담았다.

1. 근로감독 분야

1) 근로감독 및 체불행정

(1) 조사배경

2016년 기준 사업장감독은 2만 2천 94건으로 전년대비 11.6% 증가에 불과했다. 2017년 기준 임금체불 피해노동자는 32만 6천 명, 체불임금액은 1조 3,800억 원으로, 선진국에 비해 임금체불사건이 과도한 편이다. 선진국의 근로감독 현황과 비교할 때 사업장감독은 매우 적은 편이고, 부실한 근로감독은 임금체불 등 신고사건 증가로 이어지고 있다. 노동 존중 사회의 실현과 노동인권 강화를 위해 체불근로자 생계보호 강화 및 체불사업주 제재 강화가 필요하다.

(2) 문제점 진단

사업주는 임금을 체불하더라도 임금체불 등 법위반에 대한 처벌과 제재수준이 낮아 사후에 근로자에게 임금을 지급하면 별다른 불이익이 없다보니 임금체불이 범죄라는 인식, 근로기준법을 준수해야 한다는 의식이 매우 낮은 상황이다. 또한 임금체불을 당한 근로자는 사업주의 적극적 협조(변제)가 없으면 달리 권리를 구제받을 방법이 없고, 체당금제도를 통해 임금의 일부를 지급받더라도 지급까지 약 7개월이나 걸려 권리를 보호받기 어려운 실정이다.

사업장 근로감독은 감독건수 자체가 매우 낮을 뿐 아니라, 10일전에 근로감독 일정을 통보하여 준비시간을 부여한 후 감독이 실시되기 때문에 실제 사업장의 불법행위를 단속하는데 한계가 있다. 신고사건 및 사업장 근로감독의 처리결과가 부당한 경우라도 근로자가 이의제기 할 수 있는 통로가 없어 근로감독관에 대한 신뢰가 낮은 편이고, 신고사건과 반복민원이 발생하고 있다. 근로감독행정을 기획‧총괄할 수 있는 조직‧기능이 부재로 인해 근로감독 업무의 공정성 및 독립성이 저하될 우려가 있다. 그동안 근로감독관의 채용은 일반행정직렬로 이루어졌고(2017년부터 신규채용은 고용노동직류) 또한 신규 임용 감독관에 대한 교육훈련이 4주에 불과해 전문성 부족이 지적되고 있다.

(3) 권고사항

사업장 근로감독에 있어서 감독계획을 사업장에 사전 통보하지 않고 방문하는 ‘불시 근로감독’을 원칙으로 해야 한다. 부당노동행위, 불법파견, 비정규직 차별 등 기초 노동질서를 저해하는 핵심 분야에서 감독기법 개발, 감독계획 수립, 수사당국과 협조체계 구축 등 총괄기능을 담당할 인력과 조직을 정비하고, 아울러 예방감독을 강화해야 한다. 임금체불 신고사건이 발생한 사업장 등에 대한 신고 감독제 도입 등 근로감독의 종류를 확대하고, 근로감독의 범위에 특고종사자, 프리랜서 등 비전형 고용형태 종사자의 노동실태에 대한 감독이 포함되도록 해야 한다. 사업장 근로감독에서 근로자대표(노조대표)가 참여하고 결과를 제공받을 수 있도록 제도를 보완하고, 근로감독 결과가 위법한 경우에 이해관계자가 이의신청 할 수 있도록 하며, 이의신청사건을 공정하게 심의할 수 있는 제도 및 기구를 설치‧운영해야 한다.

임금체불 사용자에 대해 당사자 합의에 관계없이 원칙적으로 형사처벌 할 수 있는 방안을 강구하고, 동시에 사용자가 임금을 체불할 경우 신속한 보전조치, 부과금징수 등 경제적 제재를 강화해야 한다. 현재 지방관서, 근로복지공단, 법률구조공단 등에 분산되어 있는 체불청산 업무에 대하여 체불 피해 노동자가 쉽고 빠르게 체불청산 서비스를 받을 수 있도록 제도를 개편해야 한다. 임금체불 신고사건에서 피해자 권리구제가 신속하고 완전하게 이루어지도록 제도를 개편하고, 임금체불 신고사건의 처리결과가 위법한 경우에 사건 당사자가 이의신청할 수 있도록 하며, 이를 공정하게 심의할 수 있는 제도 및 기구를 설치‧운영토록 해야 한다.

2) 불법파견 수사 및 근로감독

2-1) 삼성전자서비스 불법파견 근로감독의 적정성 조사

(1) 조사배경

고용노동부 고위간부가 삼성전자서비스 불법파견수시감독(2013.6.24.~8.30) 과정에서 담당근로감독관에게 외압을 행사하여 감독결과가 불법파견에서 합법도급으로 변경되었다는 국회, 노동계, 언론의 문제제기가 있었다. 검찰은 삼성 측이 작성한 마스터플랜에서 삼성 측의 고용노동부 대응방안이 언급되고 있음을 밝혔고, 일부 언론이 불법파견감독과정에서 삼성과 고용노동부와의 유착관계 의혹을 제기하였다.

(2) 문제점 진단

감독결과 하청업체는 사업주로서의 자체 인력 수요 계획을 작성하여 근로자를 업무에 배치하고 각 업무에 대한 변경 결정권을 행사하고, 근로자의 임금을 직접 지급하고, 기계‧설비‧기자재 고장 시 부담하는 등 하청이 소속근로자에 대해 직접 지휘‧명령하고 있는 것으로 보인다. 하지만 원청이 무상으로 제공하는 전산시스템에 기반해 별도의 작업계획서 및 작업지시서가 없이 수리 업무를 수행하고 있어, 하청 근로자들이 수행하는 업무는 이미 원청에 의해 결정된 업무를 처리하는 것에 불과하다. 또한 하청 근로자들의 근로시간은 도급업무(서비스 업무) 수행을 위해 형식적 동의를 거쳐 업무시간 연장이 결정되었다. 삼정전자서비스가 최초 작업지시부터 최종평가에 이르기까지 하청근로자들을 실질적으로 지휘명령하고 있다고 볼 수 있다.

1차 감독 결과로 사실상 ‘불법파견’ 결론이 나오자 차관과 정책실장은 공모하여 수시감독 기간을 연장하는 직권남용을 하였다. 또한 삼성에게 감독과정에서 확인한 불법파견요소를 삼성에게 전달하고 자율개선을 유도하는 방식을 통해 감독관들의 감독업무를 방해하였을 뿐만 아니라, 감독과정에서 취득한 공무상 감독기밀을 삼성전자에게 누설하였다.

감독결과보고서 작성 시기(2013.9.10~9.12)에 법률자문을 의뢰한 사유, 변호사의견서가 감독결과보고서 작성 후 제출된 경위, 법률자문회의(2013.9.11) 개최목적 및 위 회의에서 국장이 참여한 배경, 자문변호사 교체 경위, 감독결과보고서 작성 전 제공된 변호사 의견서의 작성주체 및 변호사의견서의 내용에 대한 해명이 필요하나, 이에 대해 차별개선과 관계자들은 답변을 거부하거나 설득력 있는 답변을 못하고 있어 의혹 해결을 위한 추가조사가 필요하다.

(3) 권고사항

근로감독 업무의 독립성보장 원칙을 명확히 하고, 사업장 근로감독 과정에서 외부(본부 포함)의 부당한 개입 또는 영향을 주는 행위를 금지해야 한다. 사업장 감독에 있어서 본부와 지방관서 간 역할을 명확하게 설정하고 투명하게 운영되도록 한다. 사업장 감독 시 근로자‧노동조합과 그 대리인, 사용자‧사용자단체와 그 대리인 등이 서면, 방문, 전화 등을 통해 자신들의 의견을 제시하려고 할 경우, 해당 절차를 투명하게 운영하도록 한다. 근로감독이 종료되기 전 감독결과 또는 감독과정에서 취득한 정보를 피감사업장 관계자 및 기타 사업장 감독에 직접적인 책임과 권한을 갖지 않는 자에게 사전에 열람하게 하거나 제공‧보고하는 행위를 금한다. 이 모든 권고사항을 근로감독관집무규정에 반영토록 한다.

2-2) ｢자동차 업종 불법파견｣ 사건처리에 대한 조사

(1) 조사배경

2010년 이후 법원이 완성차와 사내하청노동자들이 소속된 각 사내협력업체 사이에 체결된 업무 도급계약은 실질적으로 근로자파견계약에 해당한다고 판결했음에도, 노동부와 검찰은 관련 고소사건을 합법도급으로 판정하여 학계, 국회, 노동계로부터 정부가 불법파견을 묵인하고 있다는 비판을 받게 되었다. 불법파견 사건의 수사과정 및 결과의 부당성 조사가 필요하다.

(2) 문제점 진단

현재 법원은 현대자동차 및 기아자동차 관련 재판에서 자동차 업종의 거의 모든 공정에서 불법파견을 인정하고 있다. 그럼에도 고용노동부는 현대자동차 최OO 사건에 대하여 대법원 확정판결이 없다는 이유로 불법파견 실태를 방치하였고, 최OO 사건 및 김OO 외 세 사건의 대법원 확정판결 이후에도 아무런 조치를 취하지 않았으며 이후에도 소극적인 태도로 문제해결을 회피하고 있다.

현대자동차 불법파견 관련해 2010년 총 5건의 고발사건이 접수되었고, 서울중앙지검은 사건을 울산, 천안, 전주의 3개 지검으로 분산 이송하였고, 고용노동부는 5년이 지난 후에야 최종의견서를 검찰에 송치하였다. 송치되는 과정에서 검사의 송치의견 변경이 지시되기도 하였다. 이후 3개 지검 모두 한시‧비상도급 관련 피의자에 대해서는 기소유예처분을, 정기도급 관련 피의자에 대해서는 ‘혐의 없음’의 불기소처분을 하였다.

기아자동차 화성공장 사내하청분회장 양OO는 기아자동차 대표이사 박OO, 현대자동차그룹 회장 정OO에 대해 파견법 위반 혐의로 서울중앙지검에 고발장 접수(2015.7.21)하였으나 노사 합의를 이유로 5개월간 수사가 보류되었으며 이후 현재까지 수사 중이다. 또한 담당 근로감독관이 수사지위건의서 및 사건 기록을 전달하였으나 두 번 모두 접수를 지연시켜 검사수사지휘의 부당성이 인정된다.

(3) 권고사항

장관은 현대‧기아차의 불법파견 문제를 해결하기 위하여 법원 판결 기준에 따라 당사자 확정을 위한 조사를 토대로 직접고용 명령, 당사자 간 협의‧중재 등 적극적인 조치를 조속히 취해야 한다. 또한 행정적으로는 불법파견 판정기준 관련 법원 판례를 반영하여 근로자파견의 판단기준에 관한 지침, 사내하도급 파견 관련 사업장 점검요령 등을 개정하고, 파견법 위반 감독 및 수사에 있어서 신속성을 담보할 수 있는 지침 및 기준을 마련해야 할 것이다.

2-3) 이마트 불법파견 관련 근로감독 적정성 조사

(1) 조사배경

2013년 고용노동부는 불법파견관련 특별근로감독을 통해 하도급사원 1,978명을 직접 고용하도록 시정지시한 바 있고, 이마트는 고용노동부의 시정지시보다 많은 1만 명을 정규직으로 전환한다는 계획을 발표하였다. 그럼에도 직접고용 시정지시의 대상에서 판매전문사원, 납품업체 협력사원들이 제외됨으로써 불법파견으로 추정되는 인력의 30% 정도만 시정지시 대상에 포함된 것이라고 주장이 있었다.

또한 2016년 이마트민주노조가 인천지역 소재 이마트지점 6개소(연수점, 동인천점, 송림점, 계양점, 부평점, 검단점)의 납품업체 협력사원 사용이 파견법 위반에 해당 한다면서 특별근로감독을 청원한 바 있으나, 중부청은 근로감독계획에 포함하지 아니한 채 근로감독관 1인에 의해 현장조사를 진행한 후 불법파견 혐의가 없다는 이유로 행정종결 처리하였다. 납품업체 협력사원의 파견법 위반과 고용노동부의 근로감독에 문제가 있다는 주장이 제기되어 이에 대한 진상을 규명하고자 한다.

(2) 문제점 진단

2013년 특별근로감독 시 감독 대상인 24개 점포별 도급근로자, 납품업체 협력사원, 전문판매사원 등 간접고용 노동자들의 규모가 확인되지 않았다. 또한 납품업체 협력사원, 판매전문사원 등 기타 간접고용 노동자들의 존재를 확인하고도 그 규모, 구체적 고용관계 등에 대해 조사하지 않았고, 감독대상에서 제외하였다.

청원이 접수되자 처리과는 청원 수리여부의 심사를 준비하는 단계에서 마치 불법파견에 대한 근로감독을 실시하는 것과 유사한 방식으로 1명의 감독관을 투입하여 청원인 및 이마트 관계자를 조사한 것은 물론, 현장 실태조사를 실시하였고, 납품업체 등을 사업주로서 실체(독립성)와 이마트에 의한 업무지시‧감독이 이루어지는지 여부를 조사한 후, 결론적으로 불법파견에 해당하지 않는다고 결론을 내렸다. 그간 대규모 사업장에 대한 감독 청원 시 수리 단계에서 실질적인 실태조사를 함으로서 청원 심사제도 취지를 반하였으며, 근로감독이 1인 감독관에 의해 이루어지는 등 근로감독 집무규정을 위반하였다. 또한 형식적인 사업장 감독으로 인해 감독결과를 신뢰하기 어려운 문제가 발생되었다.

(3) 권고사항

근로감독청원제 시행지침을 개정하여, 청원법의 취지에 따라 담당 공무원의 업무 범위, 조사대상, 조사방법 등을 명확히 해야 한다. 본 청원 건의 처리와 관련하여 근로감독청원심사위원회에서 심사하고 처리방향을 정해야 한다. 과거 3년간 근로감독 청원사건을 전수조사하여 청원법과 시행지침 등 위반여부를 확인하고 시정조치 해야 할 것이다.

2. 노사관계 분야

1) 행정관청의 단결권 제한 실태

(1) 조사배경

노동조합 설립신고를 실질적 심사로 운영하는 사실상 허가주의 행정으로 단결과 침해 사례가 발생하였다. 전국교직원노동조합은 법외 노조 처분을 받았으며 전국공무원노동조합은 신고증 교부 거부를 당했다. 또한 노조설립단계에서 노동조합 및 노동관계조정법 제2조제4호 가목 내지 라목을 근거로 한 반려처분의 사례가 발생하였다. 2010년 9월 국가인권위원회는 노동조합을 조직‧가입할 수 있는 ‘근로자’의 정의와 범위, 그리고 시정요구의 불이행에 대한 통보 등과 관련된 노조법의 규정을 개정하라고 권고했다. 아울러 행정관청이 심사하는 과정에서 관련 법령에서 규정하고 있는 것 이외의 자료를 제출할 것을 임의적으로 요구하는 등 광범위한 재량권을 행사하는 관행이 개선되어야 한다고 권고하였다.

(2) 문제점 진단

(가칭)전국공무원노동조합은 네 차례나 설립신고가 반려 처분되다가 2018년 설립신고증이 교부되었다. 2013년과 2018년 설립신고 당시 규약의 내용에는 실질적인 차이가 없었다. 2013년 당시 고용노동부는 규약 등을 검토하는 데 있어 실질적 심사주의 원칙을 고수함으로써, 노동조합의 자유설립주의에 반하는 행정을 한 것이다.

2013년 이후 기타 노동조합 설립신고서 반려처분의 검토 결과, 사용자에게 위임받은 관리권을 가지고 있는 자가 조합원이거나 특수고용노동자 등의 경우 근로자가 아닌 것으로 판단하여 반려처분 되었다. 또한 행정관청이 노조설립신고를 처리하는 과정에 법령상 처리기간이 준수하지 않고 지연하며 각종 자료를 요구하거나 관련자 조사를 진행하면서 광범위한 재량권을 행사하는 관행이 존재하는 것으로 판단되었다.

전국교직원노동조합에 대한 법외노조 통보는 현행 노동조합 및 노동관계조정법 시행령 제9조제2항에 의해 처리되었는데 이 시행령의 법률의 구체적인 위임에 따라 제정된 것이 아니며 헌법 제37조 제2항을 위반한 것으로 지적되어 왔다. 또한 국가인권위원회를 통해 시행령 삭제 권고를 받았음에도 정책 기조의 변화로 인해 노조 아님을 통보받았다.

노조설립신고에 대한 전결 권한은 위임전결 규정상 담당 과장에게 있음에도, 사실상 장관 등의 정치적 판단으로 결정함으로서 위임전결규정을 위반하는 문제가 발생하였다. 또한 최근 사법행정권 남용의혹 특별조사단 조사보고서 및 공개문건, 실제 대법원의 효력정지 인용 파기 결정 등을 참조할 때, 대법원과 청와대 간의 재판거래 의혹이 상당한 것으로 추정된다.

인천시는 2003년 삼성일반노동조합의 규약이 노동관계법령에 위반된다고 판단하여 규약 시정 명령을 하는 과정에 노동위원회 의결을 얻지 아니한 채 ‘노조 아님 통보’를 한 것으로 확인되는 등 노동조합 관리업무상의 전문성이 부족한 것으로 드러났다.

또한 2013년 부천지청이 삼성일반노조의 노동조합 명칭사용 위반을 판단하는 과정에 2003년 인천시의 ‘노조 아님 통보’만을 근거로 하였다. 인천시의 2003년 ‘노조 아님 통보’ 과정에서 노동위원회 의결을 얻지 않은 점 등 본 사안의 ‘노조 아님 통보’ 자체에 대한 형식적‧실질적 흠결이 존재함에도 이를 충분히 검토하지 아니한 채 노조법 제7조제3항 위반으로 기소의견 송치하였다. 이후 삼성일반노조는 대법원 판결에 근거하여 고용노동부 및 인천광역시에 ‘노조 아님 통보’에 대한 직권취소를 요구하였으나 받아들여지지 않았다.

(3) 권고사항

근로자 등 종사자들의 단결권을 침해하는 아래 법률조항의 개정을 추진해야 한다. ⓵ 근로자 개념을 협소하게 규정함으로써 특수형태종사자로 분류된 종사자들의 노조 가입 자격을 부정하는 조항(노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제1호) ⓶ 해고자 및 실직자의 조합원 자격을 부정하는 조항(노동조합 및 노동관계조정법 제2조 제4호 라목, 공무원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률 제6조제3항, 교원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률 제2조). 또한 노동조합 및 노동관계조정법 시행령 제9조 제2항 법령 조항을 삭제해야 한다.

전국교직원노동조합에 대한 ‘노동조합 아님 통보’ 문제를 조속히 해결하고 삼성일반노조를 포함 부당하게 ‘노조 아님 통보’를 받아 단결권이 침해된 사례를 조사하여 해결방안을 모색하길 권고한다.

노조설립신고 단계에서 노조법 제12조가 정하는 처리기간을 준수하고, 담당 공무원이 심사과정에 불필요한 재량권을 행사하지 못하도록 보완요구의 요건과 기준을 명확히 할 것이며, 노조설립신고제도의 취지에 맞게 관련 질의회시, 지침 등을 정비하여 재배포하고, 노조법상 행정관청인 지방자치단체 업무와 관련하여 노동조합 설립 등 정보가 적절하게 공유될 수 있는 방안을 마련하고, 관련 지침 제공 등 지자체 노조설립 담당자들의 전문성을 강화해야 한다.

2) 노조 무력화 및 부당 개입 관련

(1) 조사배경

① 사업장별 조사배경

●삼성에버랜드, 삼성전자서비스: 노동단체와의 간담회 및 2018.3.8 고용노동부 간담회 등 다양한 경로로 2013년 삼성그룹의 소위 “S그룹 노사전략” 문건과 이에 기반한 부당노동행위 사건처리가 부당했다는 문제제기.

●KEC: 사용자들의 부당노동행위 수사과정에서 노동부가 직무를 유기하여 사측의 부당노동행위를 방조했다는 국회, 언론, 관계자의 주장

●발레오전장시스템코리아: 사용자들의 부당 노동행위 수사과정에서 검찰이 수사지휘권을 남용한 점, 포항지청 관계자가 노동부 문서를 창조컨설팅 관계자에게 제공한 점, 발레오전장 노조파괴(특히 기업노조로 조직형태 변경) 과정에서 고용노동부를 비롯한 관계기관의 부당행위가 있었다는 점에 대한 언론 및 관계자의 제보

●갑을오토텍: 사용자들의 부당노동행위 수사과정에서 노동부가 직무유기하여 사측의 부당노동행위를 방조해 피해를 키웠다는 국회, 언론, 관계자의 주장.

●보쉬전장: 2012년 신설노조 설립을 무기로 한 노조파괴에 대하여 검찰의 부당한 수사지휘 및 고용노동부의 수사미진이 있었다는 노조 및 언론에서의 문제제기.

●MBC: 고용노동부가 2012년 이래 진행된 MBC 파업을 불법으로 간주하고 사측의 노조 탄압(징계해고 및 부당전보 등)을 묵인했고, 2016년 특별근로감독청원에 대하여 정당한 이유 없이 거부했다는 국회 및 노조의 문제제기

●철도공사: 2016년 전국철도노동조합 파업에 대하여 법무부의 신중한 태도와 달리 고용노동부의 불법판단의 배경 및 적정성에 대한 노조 및 언론에서의 문제제기

●세브란스(태가비엠): 비정규직 노동단체와의 간담회 및 고용노동행정 개혁 신문고에 서울고용노동청 서부지청이 세브란스병원 비정규직 노동자들이 제기한 부당노동행위 사건 처리가 부당하였다는 문제제기.

●이마트: 2013년 부당노동행위 고소‧고발사건에 대한 수사와 일부 임직원에 대한 처벌에도 불구하고 이마트의 부당노동행위가 지속되고 있다는 주장이 공대위와 노동조합을 중심으로 제기되어 왔고, 이마트 사용자들의 부당노동행위 수사과정에서 노동부의 부당노동행위 수사가 미진하였다는 국회, 언론, 관계자의 주장

●유성기업: 사용자들의 부당노동행위 수사과정에서 노동부가 수사 지연, 불공정한 조사로 사측의 부당노동행위를 방조했다는 국회, 언론, 관계자의 주장

⓶ 부당노동행위 제도 운영에 대한 조사 배경

고용노동부가 부당노동행위 사건을 처리함에 있어 신속하고 엄정한 수사를 다하지 못하였고, 원청 및 컨설팅업체 등을 부당노동행위 처벌대상에서 제외하였을 뿐만 아니라, 다양한 유형의 부당노동행위를 규제하지 못하였다는 언론, 국회, 노동단체의 문제제기가 있어 부당노동행위 수사의 실태 및 예방안을 검토하여 부당노동행위 규제의 실효성 확보방안을 모색이 필요하다.

(2) 문제점 진단

⓵ 노조무력화 과제에 대한 위원회 조사의 한계

전국적으로 제조업 사업장에 대한 집중적인 노조파괴 공작이 시도된 것으로 파악된다. 해당 사업장은 발레오전장시스템즈코리아, (주)KEC, 유성기업, 보쉬전장, 상신브레이크, (주)SJM, 갑을오토텍 등으로, 2012년 9월 국회가 산업현장폭력용역관련 청문회를 개최할 만큼 노동조합에 가해진 폭력의 정도와 사회적 충격이 컸다. 이 시기 공격적 직장폐쇄, 용역폭력 등에 대해 경찰, 검찰, 고용노동부의 편향적 대응이 노조, 언론, 국회 등에서 문제제기 되었다.

원세훈 국정원장의 노조파괴 발언과 ‘MBC 정상화 전략 및 추진방향’에 “노조무력화–조직개편”이 언급되었으며, 국정원 내부감찰 결과 KT노동조합의 민주노총 탈퇴에 개입이 확인되고, 창조컨설팅이 작성한 메일송부 주소록에 국정원 관계자의 이메일이 기재되어 있는 등 국정원이 노조파괴에 관여한 정황이 뚜렷이 나타났다.

아울러 국정원은 소위 ‘건전노총 설립 프로젝트’를 추진하고 2011년 설립된 국민노총에 자금을 지원하였으며, 당시 고용노동부 역시 국민노총 설립과정에 노동단체 지원금, 행정해석 변경 등을 적극적으로 지원한 정황이 드러났다. 고용노동부 공무원들이 국민노총 설립에 개입한 점, 창조컨설팅이 사용자들과 공모하여 설립한 친사용자 노조에 대해 국민노총에 가입할 것을 권유한 점, 당시 고용노동부가 특별채용한 교섭협력관이 발레오전장 노조파괴에 관여하고 이후 국민노총 가입을 권유한 점을 볼 때 노조파괴와의 연관성 규명이 필요하다.

●고용노동부와 노무법인, 용역업체 등과의 유착 관련 의혹

경주지검에서 작성한 것으로 표시되어 있는 ‘발레오전장 직장폐쇄에 대해 형법상 정당방위에 해당한다’고 작성되어 있는 점이다.

용역업체인 CJ시큐리티는 창조컨설팅을 통해 유성기업 등과 계약을 하였고, 지방노동위원회, 노동부 등과 같은 유관기관 뿐만 아니라 근로감독관에게까지 선물배송을 했다는 기록이 나왔지만 그럼에도 고용노동부는 이러한 유착의혹에 대해 어떠한 조사나 조치를 취하지 않았다.

창조컨설팅이 작성한 ‘유성기업노동조합 조합원 확보 관련’ 문서에 따르면 고용노동부 본부에 비선을 통해 특별근로감독에 대한 정보를 확인하였음이 드러났다. 또한 창조컨설팅의 ‘메일송부주소’에는 노동부 및 청와대 파견 노동부 공무원들의 전화번호와 메일주소가 기재되어 있고 청와대 파견 노동부 공무원에게 창조컨설팅의 문건이 전달된 사실이 확인되나, 위원회의 조사결과 고용노동부는 이에 대해 어떠한 조사나 조치도 하지 않았음이 확인되었다.

창조컨설팅 대리 재심신청 사건의 조사관 배정이 특정 조사관에게 집중되었으며 유성기업 재심사건의 공익위원 선정도 문제가 있었음이 국정감사에서 폭로되자 중노위는 자체조사를 실시하였으나 조사의 객관성과 타당성이 전혀 담보되지 않았다.

●위원회 조사 권한만으로는 한계

조사과정에서 삼성 등 일부 사업장에서는 수사방향을 사실상 결정지은 검찰의 수사지휘 내용이 정확히 파악되지 않았고, MBC, 전교조 등은 국정원이 개입하였음이 확인된 바 있으며, 삼성전자서비스, 유성기업, KEC 등에서 경찰의 유착의혹 및 정황이 존재하나 위원회 권한으로는 더 이상 조사하지 못하였다.

기획 노조파괴 내지 노사분쟁에 정부기관이 개입한 흔적이 있으나 고용 노동부가 보유한 자료가 없고 타 기관에 대한 조사권한도 제한되어 있어 조사할 수 없었다. 관련자를 대상으로 조사 참여를 요청했으나 대부분이 조사를 거부하였으며 노조파괴 공작의 대상이었으나 위원회 조사대상에 선정되지 않은 사업장 외에도 많은 사업장에서 지속적인 노조파괴가 행해져왔고 정부기관의 개입–유착 의혹이 있었으나 위원회의 기간, 인력 한계로 조사하지 못하였다. 과거 노조파괴, 부당노동행위 사건과 관련된 처리과정을 확인할 수 있는 문서 자료를 요청하였으나 고용노동부가 제출한 서류들은 매우 부실하며 그나마 제출이 지연되거나 제출되지 않았다.

위원회가 고용노동부, 검찰, 경찰, 국정원 등 정부기관이 총출동하여 저지른 노조파괴 범죄 의혹을 밝히기에는 한계가 명확하다. 이에 관련 부처를 망라한 진상조사기구를 구성하여 제기된 의혹들에 대해 진실을 규명하는 것이 필요하다.

⓶ 부당노동행위 제도운영에 대한 조사결과

●부당노동행위 사건의 낮은 기소율 및 원인

부당노동행위 사건에 대한 검찰의 기소율은 9.5%는 일반 형사사건 45.7%와 비교하면 현저히 낮다. 이는 수사기관이 노동사건을 공안적 시각에서 접근했던 관행에서 비롯된 것으로 부당노동 행위에 대한 신속하고 공정한 수사를 기대하기 어려운 문제점이 있다. 부당노동행위는 헌법상 기본권인 노동3권을 침해하는 중대범죄임을 명확히 인식할 필요가 있으며, 수사기관은 노조와 노동자의 기본권보호의 관점에서 부당노동행위 수사에 적극적으로 임할 필요가 있다.

●부당노동행위 규제의 실태

부당노동행위 주체 및 공범에 대한 소극적 처벌을 들 수 있다. 원청의 부당노동행위 책임 및 부당노동행위 공범 관련 매뉴얼은 2017년 7월 이전에도 부당노동행위 수사지침의 형태로 존재하였으나, 원청사업자 또는 법률 전문가(노무법인 또는 법무법인)가 당해 사업장 사용자와 공모하여 부당노동행위를 실행하거나 당해 사업자 사용자의 부당노동행위에 가담하는 경우에도 이들을 노조법위반 혐의로 인지수사하거나 송치한 경우가 거의 없다. 복수노조를 활용한 부당노동행위 및 간접고용 및 특수고용노동자의 노동3권 침해가 급증하였다.

부당노동행위 수사의 특질상 매우 은밀하게 이루어지고, 증거는 사용자의 관리범위(시설 또는 관리직원) 내에 두고 있는 경우가 대부분이므로 이에 대한 수사는 신속성이 생명이다. 통상적으로 노동조합의 쟁의행위에 대해서는 매우 신속하게 수사가 이루어지는 반면, 사용자의 부당노동행위에 대하여는 소극적이고 수동적으로 이루어져 왔다.

●부당노동행위 수사의 실태

수사과정에서 특히 압수수색을 통하여 원청 또는 컨설팅업체의 부당노동행위 가담사실을 파악되었음에도 고소인이 고소장 제출 시 원청 또는 컨설팅업체의 부당노동행위사실을 특정하지 못하였다는 이유로 수사과정에서 인지한 피의자의 노조법 위반에 대하여 입건조차 하지 않는 경우가 있었다. 부당노동행위자들의 공범자들과의 증거인멸 시도 차단의 필요성 등을 고려할 때 수사초기에 대인적, 대물적 강제수사 기법을 적극 활용해야 한다.

부당노동행위 수사와 근로감독, 강제수사 등에 있어서 전문성을 갖는 근로감독관이 부족하고 수사에 많은 경험과 전문성을 갖는 근로감독관의 경우 동기부여 부족 등으로 부당노동행위 수사 전담에 난색을 표하는 상황이다. 그럼에도 신입 및 재직 근로감독관에 대한 부당노동행위 수사실무, 강제수사기법 등 교육 강화가 부족하고, 부당노동행위 수사전담 인력에 대한 별도 인사관리가 되지 않고 있다.

●부당노동행위 규제의 입법 현황

“노동조합 및 노동관계조정법 제90조(벌칙), 제81조(부당노동행위규정)에 위반한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천 만 원 이하의 벌금에 처한다.”로 징역형을 규정하고 있으나, 실무상 벌금형으로만 집행되고 있는 실정이다. 사용자들이 노조파괴를 위하여 수 억 원을 지출하고 있으나 그로 인한 이익이 수 십 억 원에 이르는 것을 감안하면 벌금 2천만 원은 사용자들이 부당노동행위를 억제할 동기를 부여받지 못한다.

수사기관이 구속수사를 포함한 강제수사에 소극적인 태도를 취하고, 법원이 부당노동행위를 한 사용자들에게 솜방망이 처벌을 하게 되는 빌미를 주고 있다. 부당노동행위가 노사 간의 집단적 자치질서를 침해하는 중대범죄이며, 이로 인해 침해된 단결권에 대한 원상회복이 거의 불가능하다는 점에서 현행 법정형에 대해 비판적이다.

●부당노동행위 수사 관련 근로감독관 집무규정의 미비점

현행 규정은 노조법위반과 관련한 구속영장 신청기준을 노동쟁의과정에서 법적 절차와 수단을 준수하지 아니하고 불법행위를 주동하는 경우로 한정하고 있다. 그런데 현행 노조법상 노동쟁의과정에서 법적 절차와 수단에 관한 규정은 노조의 쟁의행위에 대한 것이 대부분이고, 사용자의 경우 직장폐쇄 관련 규정(노조법 제46조)이 전부임. 따라서 직장폐쇄 요건(개시 및 수단, 방법)에 관해 규정하는 입법을 하지 않는 현행 노조법상 사용자에 대해서는 구속영장 신청기준이 거의 적용될 수 없다. 더욱이 최근 문제되고 있는 노조법 제81조 부당노동행위에 대해서는 구속영장 신청대상으로 전혀 고려하고 있지 않아 이에 대한 비판론이 제기되었다.

●신고사건 등 처리에서 법 위반사항에 대한 엄중조치가 결여

사업장감독, 신고사건 처리, 노동동향 파악 등의 전 과정에서 노동관계법령 위반 사실이 확인되면 즉시 범죄인지 후 수사를 개시해야 하며 이 과정에서 사용자가 수사 중 시정을 하더라도 일단 기소의견으로 검찰에 송치하고 이후 검사가 사용자의 시정 사실을 고려하여 처분할 수 있다. 또한 상습적이고 반복적인 법 위반자의 경우에는 제재를 가중하고, 신고사건 등의 처리 과정에서 신고인과의 소통이 이루어지지 않는 경우에도 법 위반 사실이 명확하면 내사종결을 자제해야 한다.

(3) 권고사항

노조무력화 공작의 실체 규명 및 정부기관‧컨설팅업체 등과의 유착의혹에 대해 진상조사를 실시하고, 검찰이 근로감독관에게 정당한 이유 없이 노동부 의견을 변경하도록 지휘하거나 보강수사를 지휘하는 관행에 대해 시정 건의함을 권고한다.

단체행동권 보호에 관한 관행 개선을 위해 노사관계에 대한 정부의 중립원칙을 명확히 하여 노조의 쟁의행위 정당성 여부를 신중히 판단해야 하며, 간접고용 및 특수고용노동자의 노동3권 침해에 대한 보호지침을 마련해야 한다.

부당노동행위 근절을 위하여 관련 법률을 개정해야 한다. 범죄의 중대성, 피해회복의 어려움 고려하여 법정형을 상향 조정하고 노무사, 변호사 등의 전문가들에 의한 부당노동행위 개입에 대해서는 강력한 제재 조치를 강구하여 제도화해야 한다.

부당노동행위 빈발 사업장에 대하여 특별근로감독을 실시하고, 하청회사 또는 계열사에 대한 부당노동행위 개입이 드러난 원청 또는 그룹에 대해서는 강제수사를 원칙으로 하고, 노무사, 변호사 등 전문가로서 부당노동행위에 기획, 개입한 공범에 대한 수사 강화, 부당노동행위 근절을 위해 신속한 수사지침을 마련 및 적극적인 인지수사를 강화해야 한다. 수사 초기 부당노동행위자들에 대한 구속수사 및 핵심증거들에 대한 압수수색이 가능하도록 지침을 개정하고, 근로감독관의 부당노동행위 수사와 근로감독 역량 제고를 위한 교육 및 인사관리 방안을 수립‧시행해야 한다.

헌법재판소 결정의 취지에 따라 운영비 지원 행위 규제를 재검토할 것이며 복수노조 또는 노사협의회 등을 활용한 다양한 유형의 부당노동행위를 규제할 수 있는 지침 및 매뉴얼을 마련하고, 부당노동행위를 인정하는 노동위원회 결정 또는 법원의 판결이 있을 경우 그 취지를 존중하여 사건을 처리해야 한다.

부당노동행위 실태조사를 정기적으로 실시하고, 피해사업장 당사자들과의 정기적인 회의를 통해 부당노동행위 근절방안의 실효성을 점검해야 할 것이다. 또한 근로감독관 집무규정의 구속영장 신청기준에 사용자의 부당노동행위를 추가하고, 신고사건 등 처리에서 법 위반사항에 대해 엄중조치 하도록 관련 규정을 개정해야 한다.

3) 노동위원회 운영 실태와 개선

(1) 조사배경 및 문제점

노동위원회 심판절차에서 조사관이 자체 조사한 증거자료와 조사보고서가 공개되지 않고, 교섭창구단일화 절차에서는 상대방이 제출한 자료를 공개하지 않음으로 인하여 적절한 방어를 할 수 없고, 위와 같은 증거자료를 행정소송에 이르러서야 비로소 확인하고 반론을 제기할 수 있기 때문에 오히려 신속하고 정확한 분쟁해결을 저해한다. 또한 노동위원회의 부당노동행위 권리 구제율은 입증책임의 문제 및 조사권의 한계 등 여러 원인으로 인해 상당히 낮고, 부당노동행위로 인정되더라도 구제명령이 원상회복에 중점을 두고 있어 구제 제도의 실효성이 없다는 지적이 있다. 노동위원회가 부당노동행위 판정결과를 지방관서에 통보해도 지방관서는 특별한 사정이 없는 한 부당노동행위 사업장을 수사하는 등의 조치를 취하지 않고 있다. 공익위원의 중립성과 전문성을 강화하기 위하여 현행 위촉방식인 ‘순차배제방식’을 개선하고, 노동위원회 인력 증대와 전문성 확보가 필요하다는 지적이 제기되었다. 한편, 박근혜 정부 시절 MBC 부당노동행위 심판 사건에 대한 중앙노동위원회에 압력 행사 의혹도 제기되었다.

(2) 권고사항

부당노동행위 규제를 위한 실효성 있는 방안을 마련해야 한다. 이를 위해 노동위원회법을 개정하여 문서제출 명령제도를 도입, 민사소송법상 문서제출의무 등을 활용해 부당노동행위 입증의 어려움을 해결할 수 있는 방안을 마련해야 할 것이다. 노동위원회와 지방관서에 사건이 동시에 계류된 경우 지방관서의 감독관과 노동위원회 조사관이 협력하여 적극적인 수사와 조사가 이루어질 수 있는 방안을 마련하고, 노동위원회가 부당노동행위로 인정할 경우, 중대 명백성도 함께 판단하여 그 사업장에 대하여는 즉시 내사할 수 있도록 하는 등 노동위원회와 지방관서 사이의 협조가 이루어질 수 있는 명확한 지침을 마련해야 할 것이다.

공익위원 선정과정을 투명화하고 전문성 있는 자를 선정할 수 있어야 한다. 노동조합 및 사용자단체가 후보자를 배제하는 사유와 배제순위를 공개하여 합리적 이유에 의한 추천과 배제가 이루어지도록 할 것이며 전문성을 갖춘 대상자가 배제되는 문제점을 해소할 수 있는 구체적이고 실효성 있는 방안을 찾아야 한다. 또한 미조직 노동자, 다양한 사용자를 대변할 수 있는 단체에게도 추천권을 확대하고 선정에 관여할 수 있는 방안 마련해야 한다.

노동위원회의 전문성과 공정성을 강화해야 한다. 노동위원회 규칙 제44조 제3항에 따라 상임위원이 심판위원회에 반드시 참석할 수 있도록 상임위원을 최소 8명 이상 증원하고, 단협‧규약 시정명령을 위한 심판에는 반드시 관련 전문가들이 참여하도록 할 것이며 조정의 전문성 및 신뢰성 제고를 위해 조사관들의 무리한 화해 권고를 자제하고, 중노위의 경우 심판 절차에 차질이 없도록 하는 화해절차를 마련해야 한다. 또한 전문성을 갖춘 상근 조정위원으로 하여금 조정 운영되도록 하여 상근 조정위원의 수를 점차적으로 늘리고 조정에 대한 효과와 신뢰를 높이는 방안 마련해야 한다.

해당 사건의 공익위원이 아닌 자가 사건 처리에 개입을 금지하는 매뉴얼 혹은 지침제정 등의 방안을 마련하고, 조사관의 전문성 확보를 위해 노동위원회의 전문관(전문직위) 비율을 고용노동부 본부 수준으로 확대해야 한다.

노동위원회의 사건에서 당사자들이 대등한 지위에서 충분히 반론할 수 있도록 필요한 정보를 공개해야 한다. 심판 사건에서 노위증(노동위원회가 자체적인 조사권한을 이용해 받아낸 증거자료)을 심문회의 이전에 당사자에게 공개하고, 노동위원회 규칙 제138조의 단서조항 중 “45조 제2항”을 삭제하여 교섭창구단일화 제도 관련 사건에서도 심판 사건에 준하여 상대방의 주장 및 입증자료를 사전에 검토할 수 있도록 한다.

각 지방노동위원회의 공익위원 구성의 편차를 줄여야 한다. 상임위원의 확대, 혹은 준상임위원제도 활용 등 공익위원들 중심의 심문회의로 이루어질 수 있도록 개선방안을 마련하고 지방노동위원회 공익위원의 인력풀을 권역별로 통합해 활용하거나, 보다 전문성이 요구되는 부당노동행위 사건과 차별시정 사건은 권역별 혹은 중앙노동위원회로 단일화하는 방안 등을 마련해야 한다. 또한 노동위원회 내부통제 기능을 강화하기 위한 상시적인 신고 및 감시기구를 마련해야 한다. 공익위원들의 부당행위, 조사관들의 비위, 기타 편파적인 조사 등 공정성에 문제가 있는 경우, 제보할 수 있는 상시적인 신고 및 감시기구가 필요하며 엄중하고 공정한 절차에 따라 감사가 이루어질 수 있는 제도를 마련해야 할 것이다. 기타 사항으로, 접근성이 부족한 중앙노동위원회를 서울로 이전하거나 서울지방노동위원회에 별도 심판회의장을 마련하는 방안을 권고한다.

3. 산업안전 분야

1) 산업안전보건 지도감독

1-1) 재해원인조사 및 재발방지대책 강화

(1) 조사배경

재해조사 시 산업안전보건법 위반사항만 지적하는 데 그치고 있어 재해조사와 감독 간의 차별성이 사실상 존재하지 않는다. 재해조사 결과에 대해서 산업안전보건공단에서 작성한 재해조사보고서 중 임의로 편집한 일부 내용만 공개되고 있다.

(2) 문제점 진단

고용노동부의 지방관서(근로감독관)는 처벌을 목적으로 하는 ‘사고수사기관’일 뿐만 아니라 재발방지를 목적으로 하는 ‘사고조사기관’이다. 그럼에도 ‘사고조사’를 등한시하고 있어, 재해조사와 감독 간의 차이가 무색한 상황이다. 구체적인 문제점은 다음과 같다. 첫째, 집무규정에서 재해조사 착수일부터 30일 이내에 범죄를 인지한 경우에는 범죄인지보고서로 재해조사복명서를 갈음할 수 있다고 규정하고 있는데(제27조 제3항), 이는 재해조사를 단지 법 위반 사실을 적발하는 수단으로만 여기고 있는 태도를 드러내는 것이다. 둘째, 집무규정은 재해조사 결과 동종 또는 유사한 재해의 재발을 방지하기 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 안전보건진단명령 또는 안전보건개선계획 수립명령을 별도로 명할 수 있다고 규정하고 있다(제27조 제6항). 나아가 실제 재해조사 시에도 중대재해가 발생할 경우 기계적으로 안전보건진단명령을 내리고 있다. 이 역시 마찬가지로 조사를 처벌의 수단으로만 보는 태도를 드러내는 것이다. 셋째, 중대재해 발생사업장에 대해 사업주로부터 자유롭지 못한 외부민간기관에 의한 안전보건진단 실시명령을 기계적으로 남발하고 있다. 이러한 안전보건진단명령의 남발은 행정조직의 재해조사 기능을 약화시키는 악순환을 초래하고 있다.

(3) 권고사항

첫째, 중대재해의 원인을 규명하고 재발방지대책을 수립하는 재해조사 기능을 대폭 강화하는 방안을 마련해야 한다. 재해조사 결과를 산업안전보건법제의 개선에 활용토록 하는 시스템을 구축하고, 재해조사가 안전보건관리체제, 조직적 요인 등까지도 포함해 이루어지도록 해야 한다. 특히 재해조사복명서를 범죄인지보고서로 갈음할 수 있도록 하는 집무규정 조항은 삭제해야 한다. 둘째, 안전보건진단명령은 재해원인을 재해조사로 규명하기 어려운 경우에 한하여 발령되도록 하고, 동 명령이 감독관에게 할당식으로 부과되어 중대재해 발생 후 기계적으로 내려지지 않도록 해야 한다. 셋째, 재해조사보고서를 공개하여 재해조사 결과가 사회적 자산으로 활용될 수 있도록 해야 한다.

1-2) 안전보건관리체제 강화

(1) 조사배경

고용노동부의 안전보건관리체제(산업안전보건법 제2장)에 대한 인식 부족, 지도지침 부재 탓으로 사업장 ‘안전보건관리체제’ 제도가 형해화되어 있다. 안전보건관리에 대한 시스템적 접근을 하지 않으면 대기업의 경우 조직적 문제와 본사 책임자는 처벌하지 못하고 현장관계자만 처벌하는 것으로 끝날 가능성이 크다.

(2) 문제점 진단

첫째, 안전보건관리체제 지도와 감독이 형식화되어 있다. 사업장의 안전보건관리의 내실화를 위해서는 안전보건관리체제의 실질적 구축‧운영이 관건이다. 그럼에도 고용노동부의 감독실태를 보면, 안전보건관리체제의 구성요소의 형식적 선임 또는 지정 여부를 확인하고, 이들을 통한 실질적 업무수행 여부는 제대로 확인하지 않고 있다. 특히 근로감독관 집무규정의 ‘건설업 안전·보건(통합) 감독점검표’에는 주요 내용이 대부분 빠져 있다. 둘째, 안전 및 보건관리자 업무에 대한 지도와 감독이 미흡하다. 산업안전보건법은 사업주가 안전관리자, 보건관리자를 선임하여 법적 업무를 수행하도록 규정하고 있지만, 이들의 실질적인 업무수행에 대한 홍보 및 지도‧감독이 거의 이루어지지 않고 있다. 건설업의 경우 공사금액 120억 이상 800억 미만의 건설현장에서는 보건관리자 선임 의무가 없어 안전관리자가 보건관리자 업무까지 수행하는데, 이는 건설현장 안전관리자는 안전관리업무만을 전담하여 수행하여야 한다는 산업안전보건법의 규정을 위반하는 것임에도 지방관서는 이를 방치하고 있다. 또한 800억 원 이상 건선현장에 보건관리자 선임 의무가 신설됐음에도 이에 대한 안내나 홍보가 이루어지지 않아 다양한 측면에서 혼선 발생하고 있다. 셋째, 안전보건경영체제에 대한 지침이 제정되지 않았고 지도가 부재하다. 2013년 8월 6일부로 산업안전보건법령에 사업장 안전보건경영체제(OSHMS)에 대한 지침의 제정 근거가 명시적으로 마련되었다. 그럼에도 정부는 구체적인 지침의 제정을 추진하지 않고 있다. 넷째, 위험성평가의 비강제적 운영을 지적할 수 있다. 위험성평가 미실시에 대해 사실상 처벌할 수 없다는 지침(산재예방정책과-48, ‘17.1.4)에 따라 지방관서에서 사업장을 대상으로 위험성평가의 실시를 강제할 수 있는 방법이 없는 상태다.

(3) 권고사항

첫째, 사업장 감독 시 안전보건관리체제 구축‧운영 여부를 반드시 확인하도록 한다. 안전보건관리책임자, 안전보건총괄책임자가 법적 요건에 부합하는 자로 선임되도록 사전에 지도하고, 사업주의 지원 및 지휘감독 아래 이들이 법정업무를 실질적으로 수행하고 있는지를 철저히 확인해야 한다. 또한 안전보건관리규정이 사업장의 구체적인 사정을 고려하여 제정되었는지, 구성원에게 충분히 주지되고 있는지 확인해야 한다. 둘째, 안전보건관리책임자, 안전보건총괄책임자 지정 및 선임 단계에서부터 고용노동부가 사업장으로부터 보고를 받도록 법령을 개정해야 한다. 셋째, 근로감독관 집무규정의 ‘건설업 안전·보건(통합) 감독점검표’에 안전보건관리책임자, 안전보건총괄책임자, 안전보건관리규정 등 안전보건관리체제 사항을 조속히 추가해야 한다. 넷째, 안전·보건관리업무가 외부에 위탁된 경우, 위탁사업주의 책임까지 포함하여 안전·보건관리업무가 실제적으로 진행되고 있는지 확인할 수 있도록 조치를 취해야 한다. 다섯째, 정부(고용노동부) 차원에서 건설업 보건관리자 업무수행방법에 대한 지침을 조속히 마련하여 지도 및 홍보를 실시하고, 안전보건경영체제 지침(고시)의 제정 및 이를 활성화하기 위한 방안을 마련해야 한다. 여섯째, 사업장 위험성평가 실시를 강제할 방안을 마련해야 한다.

1-3) 산업안전보건감독관 집무규정 등 집행기준의 실효성 강화

(1) 조사배경

산업안전보건감독관의 현행 집무규정의 많은 부분이 법제도의 취지와 맥락을 충분히 반영하지 못한 채 기계적으로 운영되고 있는 모습이 발견되고 있다. 또한 산업안전보건감독 과정 및 결과에 대한 노사 등 안전보건관계자의 참여와 정보접근이 제약되어 있다.

(2) 문제점 진단

산업안전보건감독관 집무규정과 그 운영상 문제점은 다음과 같다. 첫째, 집무규정은 감독 시에는 근로자대표 또는 명예산업안전감독관을 그 과정에 참가시키고, 노사 관계자에게 사업장의 유해위험요인, 법령위반사항 및 개선대책 등을 설명하도록 하고 있으나, 재해조사 시에는 합리적 이유 없이 이 같은 규정을 두고 있지 않다. 둘째, 감독 시 사업주를 ‘대표하는 자’로 하여금 감독에 입회하도록 하고 그의 입회가 곤란한 경우에 한하여 대리인을 지정하게 하여야 함에도 제대로 지켜지고 있지 않다. 셋째, 근로자대표가 산업안전보건법에 용어정의만 되어 있고 선출방법‧절차에 대해서는 아무것도 정하고 있지 않아 근로자대표 제도가 매우 형식적으로 운영되고 있다. 협력업체 근로자를 배제하는 것도 문제다. 넷째, 산업안전보건감독에 대한 결과를 극히 일부를 제외하고 일체 공개하지 않고 있다. 다섯째, 집무규정에서는 감독은 모두 사전예고 없는 불시감독을 원칙으로 한다고 규정하고 있으나, 운영에서는 관행적으로 하루 전에 사업장에 통보하는 경우가 많고, 예방감독, 기획감독 또는 특별감독의 경우에는 그보다 미리 통보하는 경우도 있다.

(3) 권고사항

첫째, 고용노동부의 재해조사 시 근로자대표를 그 과정에 참가시켜야 한다. 사업주를 실질적으로 대표하는 자가 감독에 입회하기 곤란한 경우를 예시 형식으로라도 구체적으로 제시해야 한다. 또한 감독대상 사업장에서 협력업체의 근로자가 작업을 하고 있을 때에는 협력업체의 근로자대표도 참여할 수 있도록 집무규정에 명시해야 한다. 둘째, 근로자대표의 선출방법‧절차, 활동보장 등을 법령에 규정해야 한다. 셋째, 노사의 참여 관련 규정을 집무규정에서 산업안전보건법령으로 상향해야 한다. 넷째, 감독에 대한 (분석)결과를 일정한 주기로 공표하여 공공자산으로 활용될 수 있도록 해야 한다. 다섯째, 감독의 종류에 관계없이 원칙적으로 불시감독이 되도록 한다.

1-4) 산업안전보건 관련 행정처분의 행정절차법 준수

(1) 조사배경

행정절차법은 행정처분 등 행정절차에 관한 일반법이므로, 행정기관은 산업안전보건법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정절차법을 준수하여야 한다. 그러나 현재는 침익적 처분(이익을 침해하는 처분)에 대해서조차 행정절차법이 준수되지 않고 있다.

(2) 문제점 진단 및 권고

현재 지방관서에서 광범위하게 내려지고 있는 작업중지명령, 안전보건진단명령, 시정(개선)명령 등 행정처분의 실제를 보면 행정절차법에서 정하고 있는 해당절차를 거치지 않는 경우가 많다. 2017년 1월 1일부터 6월 30일까지 발령된 각종 행정명령을 조사한 결과 해당 절차를 따른 사례가 발견되지 않았다. 나아가 고용노동부는 작업중지명령지침 등과 같이 국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사항에 대해서도 행정예고를 거치지 않았다. 고용노동부는 행정처분(명령) 발령 시 적법절차가 확보되도록 하는 방안을 조속히 마련하여 이행하고, 이에 대하여 지방관서를 대상으로 안내‧지도해야 한다.

2) 산업안전보건 행정인프라 개선

2-1) 기술상의 지침 및 일관된 행정을 위한 기준 등의 기능 강화

(1) 조사배경

산업안전보건법 위반 사업주를 제재하는 것만이 감독기관의 주된 역할인 것으로 생각하는 경향이 지배적이고 산업안전보건 행정인프라 구축업무에는 매우 소홀하다. 또한 고용노동부 본부 차원에서 법령에 대한 구체적인 해석기준, 적용방침 등의 제정‧개발의 소홀로 산업안전보건법령에 대하여 자의적으로 해석‧집행되는 경우가 적지 않다.

(2) 문제점 진단

산업안전보건법 제27조에 의하면 고용노동부장관은 기술상의 지침 또는 작업환경의 표준을 정하기 위해서 필요하다고 인정하면 해당 분야별로 ‘기준제정위원회’를 구성‧운영할 수 있으며, 기준제정위원회는 그 구성‧운영이 산업안전보건공단에 위탁되어 있다. 그러나 상기 조항에서 말하는 ‘기준제정위원회’는 현재 본래의 취지와는 달리 <산업안전보건공단 가이드>를 제‧개정하는 엉뚱한 일을 수행하고 있다. 또한 고용노동부는 산업안전보건법의 집행과 관련된 지침과 사업장에서 운영을 위해 필요한 구체적인 가이드 등의 개발 및 보급 활동을 소홀히 하고 있고, 개발된 가이드 등도 내용이 법령과 부합하지 않는 등 충실하지 못한 경우가 많다. 다음으로, 법령 해석 및 집행의 일관성 부족에 대해서는 다음과 같이 지적할 수 있다. 산업안전보건법 제14조에서는 ‘관리감독자’라는 용어를 사용하면서 이에 대한 정의를 “경영조직에서 생산과 관련되는 업무와 그 소속 직원을 직접 지휘‧감독하는 부서의 장 또는 그 직위를 담당하는 자”로 규정하고 있다. 그런데 현장에서는 ‘관리감독자’의 개념과 범위를 둘러싸고 많은 혼란이 있다. 그렇다보니 산업안전보건법령에 규정되어 있는 관리감독자의 의무 이행과정에서도 지방관서와 근로감독관에 따라 의견이 달라 많은 혼란이 발생하고 있다. 또한 민원의 질의에 대한 회시가 당사자에게만 나가고 일반에게는 공개되지 않다 보니, 산업안전보건법 위반사항에 대한 과태료 부과기준을 일부 지방관서에서 자의적으로 적용하는 일이 발생하고 있다.

(3) 권고사항

첫째, 산업안전보건법 제27조의 취지에 따라 ‘기준제정위원회’를 운영하고 고용노동부 고시의 제‧개정 작업이 정상화되도록 조속히 조치해야 한다. 둘째, 산업안전보건법령 집행상의 현장에서 명확하지 않은 문제에 대한 법령 집행‧해석지침을 개발하여 시달하고 공개해야 한다. 셋째, 산업안전보건법상의 관리감독자의 개념과 범위에 대한 해석지침을 조속히 마련해야 한다. 넷째, 질의회시가 질의한 당사자뿐만 아니라 모든 지방관서에 통보되도록 하고 홈페이지에 공개해야 한다. 다섯째, 산업안전보건법 위반사항에 대한 과태료 부과가 지방관서별 또는 근로감독관 개인별로 다르게 부과되고 있거나 부과될 수 있는 사항을 조사하여 개선해야 한다.

2-2) 안전보건관리체제 처벌규정의 강화

(1) 조사배경

산업안전보건법상의 안전보건관리체제(제2장) 조항은 사업주를 의무주체로 하고, 위반 시 사업장 차원이 아니라 ‘본사의 최고경영자’가 책임을 지도록 하는 중요한 규정이다. 그런데 이와 관련된 업무수행 위반에 대하여 매우 낮은 수준의 과태료가 부과되고 있을 뿐이어서 위하력을 거의 갖고 있지 못한 상태다.

(2) 문제점 진단 및 권고사항

산업안전보건법상의 안전보건관리체제 제도는 상시 50인 이상의 근로자를 사용하는 사업장을 대상으로 하고 있다. 이 조항은 규모가 큰 기업의 경우 구체적인 개별 조치기준의 위반으로는 대표이사의 책임을 묻는 것이 현실적으로 어려운 점에 착안하여 이를 해결하는 방안의 하나로 탄생되었다고 판단된다. 그런데 동 규정 위반에 대하여 현행 산업안전보건법은 법인에게 행정질서 벌에 불과한 과태료(500만 원 이하)를 부과하도록 되어 있다. 만약 동 규정 위반에 대해 ‘형사처벌’하는 것으로 되어 있다면, 현장의 안전보건조치 불이행 또는 태만에 대하여 본사의 대표이사, 사장 등 기업의 실질적인 책임자에게까지 형사책임 추급의 손이 미칠 수 있게 된다. 이를 통해 처벌의 위하력을 현격히 높일 수 있다. 설령 본사의 대표이사, 사장 등이 최종적으로 불기소된다고 하더라도, 그들이 사법경찰당국에 출석요구를 해야 한다는 부담 자체가 기업의 변화를 압박하기 때문이다. 한편, 산업안전보건법 제정 당시에는 안전보건관리체제 위반의 경우 형사처벌하는 것으로 되어 있었는데, 2002년 12월 30일 과태료를 부여하는 것으로 개정되었다. 이는 동 제도의 입법취지나 중요성에 대한 이해가 없는 상태에서 현실적으로 기능 부전이었던 상황만을 고려하여 충분한 논의와 검토 없이 이뤄진 것으로 판단된다.

오늘날 많은 중대사고가 조직사고 또는 시스템사고인 점을 감안할 때 안전보건관리체제의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 조직사고에 대해서는 하위감독자를 처벌하는 것으로 끝날 것이 아니라 기업의 안전보건관리시스템을 문제시해야 하고, 안전보건관리체제 규정에 대해서는 ‘행정형벌’로 규율하는 것이 타당하다고 생각된다. 따라서 안전보건관리체제 규정의 위반에 대한 제재를 현행 과태료 부과에서 형사처벌로 전환하여 규율할 것을 권고한다.

2-3) 건설업 안전보건 외부인력의 적정 운영

(1) 조사배경

산업안전보건부서의 산업안전보건법 외 다른 노동관계법에 대한 지식‧인식 부족으로 해당 법에 저촉되는 활동에 대해 행정적으로 인정하거나 용인하는 문제가 발생하고 있다.

(2) 문제점 진단 및 권고사항

산업안전보건법 제30조에 따라 건설공사의 발주자와 공사자는 건설사업장에서 근무하는 근로자의 산업재해예방을 위한 산업안전보건관리비를 도급금액 또는 사업비에 계상하여야 한다. 한편, 현재 건설현장에서 안전‧보건업무의 보조 역할을 수행하는 소위 ‘안전감시단’의 파견노동자일 경우가 많다. 그런데 파견법에 따르면 건설현장의 업무는 파견노동 사용이 금지되어 있다. 따라서 외부인력업체를 통한 안전감시단 운영은 ‘불법파견’에 해당한다고 볼 수 있다. 산업안전보건법을 집행할 때에는 일정한 업무가 산업안전보건법뿐만 아니라 다른 법에 저촉되는지에 대해서도 검토를 하여야 함에도 이를 하지 않음으로써 현재 많은 건설현장에서 안전감시단의 형태로 불법적인 활동이 용인되고 있고, 나아가 이에 대한 안전보건관리비 사용 인정까지 이루어지고 있는 실정이다. 이러한 점을 고려하여 외부인력업체로부터 파견을 받는 안전감시단에 대한 산업안전보건관리비 사용인정제도(규정)를 삭제하고, 건설현장을 대상으로 외부인력업체로부터 안전감시단을 파견 받아 사용하지 않도록 안내 및 지도할 것을 권고한다.

2-4) 산업안전보건행정조직의 전문화

(1) 조사배경

오늘날처럼 전문화되고 복잡화된 사회에서는 산업안전보건행정조직이 전문성, 효과성(효율성), 독립성(자율성), 특수성, 능동성의 행정적 가치를 갖출 것이 요구되나, 현재의 산업안전보건행정 조직체계는 이러한 가치가 실현될 수 없는 구조다.

(2) 문제점 진단

첫째, 전문성 부족이다. 이는 우리나라의 현행 산업안전보건행정조직이 가지고 있는 문제의 근본원인에 해당한다. 현행 산업안전보건행정조직은 채용, 교육훈련, 경력관리 어느 단계에서도 전문성이 확보되기 어려운 구조로 되어 있다. 산업안전보건업무 종사자를 채용 시 일반공채를 통해 관련 지식이 없는 범용인재로부터 선발하고 있고, 이들은 순환보직을 기본으로 하는 인사구조 속에서 채용된 이후에도 교육훈련을 통해 산업안전보건업무에 대한 지식과 경험을 축적하지 못하고 있다. 둘째, 효과성(효율성)의 미흡이다. 고용노동부의 산업안전보건업무에 대한 전문성 부족으로 산업안전보건행정의 상당부분이 산업안전보건공단의 지원에 의존하고 있어 한 개 기관이 해도 될 것을 두 개 기관이 하는 행정의 비효율이 구조